Kommentar till EU:s energipaket

Det fortsatta arbetet med direktiven kommer nu att ske i EU:s rådsarbetsgrupp och i Europaparlamentet. Energimyndigheten har i uppdrag att fortsatt bistå regeringskansliet med underlag och analys av direktiven.

Förnybarhetsdirektivet

För Sveriges del innebär det att andelen förnybar energi ska öka till 49 % av den slutliga energianvändningen (inklusive överföringsförluster)  till 2020. Energimyndigheten har bedömt framtida energianvändning i samband med rapporten Kontrollstation 2008. Prognosen är baserat på gällande styrmedel, prisantaganden för olika bränslen och elenergi och en bedömd tillväxttakt i ekonomi. I prognosen anges att andelen förnybar energi ökar med fem procentenheter. Det finns ett gap mellan kommissionens förslag och Energimyndighetens prognos, men det är ännu oklart hur stort det är. Ytterligare styrmedel krävs dock för att nå målet.

Andelen förnybar energi är mycket olika i EU:s medlemsstater. Sverige ligger i topp inom EU när det gäller andelen förnybar energi i energisystemet. Vi har en stor naturlig  tillgång av vattenkraft men vi har också gjort medvetna satsningar för att öka framförallt bioenergin under flera decennier.

Transportsektorn

I direktivet anges också att andelen förnybar energi inom transportsektorn ska vara lägst 10 % för alla medlemsstater. I Energimyndighetens prognos bedömer vi att med gällande styrmedel och prisantaganden på råolja ökar biodrivmedel med drygt 5 TWh och uppgår till knappt sju procent av energianvändningen i transportsektorn till år 2020. Med de ytterligare åtgärder som Energimyndigheten och Naturvårdsverket föreslagit med avseende på transportsektorn kan denna andel komma att uppgå till 10 %.

Industrisektorn

Enligt Energimyndighetens prognos förväntas en kraftig ökning av användningen av bioenergi inom industrin. Av den totala användningen förnybar energi i Sverige står industrin för närmare en tredjedel. Restlutar (svartlut) från kemisk massatillverkning bidrar med merparten av industrins bioenergianvändning.

I prognosen ökar massa- och pappersindustrins användning av biobränslen med ca 12 TWh till 2020. Denna ökning är ett resultat av att denna industri förväntas ha en tillväxt med 1,6 % årligen fram till 2015 och 1,2 % mellan 2015 och 2025. Skulle konjunkturen svänga kan tillväxten i denna industri förändras. Eftersom massa- och pappersindustrins användning av biobränslen är stor i förhållande till den totala användningen av förnybar energi kan det påtagligt påverka andelen förnybar energi i Sverige.

Elproduktion

Sveriges elcertifikatsystem beräknas medföra en kraftig ökning av el från förnybara källor till år 2020. Ökningen bedöms bli knappt 14 TWh varav vindkraften svarar för hälften.

Uppvärmning av bostäder och lokaler

Sverige använder redan idag mycket förnybar energi för att värma bostäder och lokaler, framförallt i fjärrvärmesektorn. Ökningen blir därför inte så stor fram till 2020. Ökningen av den upptagna värmen i värmepumpar väntas uppgå till ca 6 TWh år 2020. Användning av värmepumpar kommer enligt direktivförslaget att tillåtas om man uppfyller vissa kriterier, men det är ännu oklart vad det kommer att betyda i praktiken. 

Kopplingen till EU:s klimatmål

En ökad användning av förnybar energi är en åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser, därigenom finns en stark koppling till övriga direktiv som Kommissionen har lämnat.

Internationella konsultföretag har tidigare uppskattat att en stor del av satsningarna på förnybara energikällor kommer leda långt i måluppfyllelse när det gäller EU:s klimatmål. Inom EU är elproduktion en stor källa till utsläpp av växthusgaser. Att ersätta fossila bränslen med förnybar energi inom denna sektor på EU-nivå är därför en viktig åtgärd för att nå klimatmålet. För svenskt vidkommande är kopplingen inte lika stor. Den svenska elproduktionen är till mer än 95 % baserad på koldioxidfria tekniker, därför påverkas de nationella utsläppen av växthusgaser inte nämnvärt av att vi ökar vår förnybara elproduktion. EU:s förnybarhetsdirektiv kommer för svensk del att få störst betydelse för utsläppen inom transportsektorn.

Det är viktigt att de nya styrmedel som behöver införas för att nå EU:s olika mål samordnas  både för EU och nationellt. Särskilt viktigt är det att befintliga och nya styrmedel anpassas så att måluppfyllelsen för både klimatmålet och förnybarhetsmålet blir så effektiv som möjligt.  

Kopplingen till energieffektivisering

Eftersom målet är uttryckt som en andel av den slutliga energianvändningen kommer åtgärder som begränsar användningen av energi att spela roll för att nå målet. Varje sparad kWh är därför viktigt för att nå målet.
 

Energimyndigheten har lämnat förslag som berör förnybar energi

Under det gångna året har Energimyndigheten haft i uppdrag att lämna förslag till regeringens kommande propositioner om klimatmålet och andra miljömål. Energimyndigheten har också uppdrag att främja vindkraften. Nedan sammanfattas i kortform vilka förslag som vi lämnat och som kommer att påverka användningen av förnybar energi:

- Många frågetecken kring biodrivmedel finns och styrning för ökad andel biodrivmedel över 10 % bör övervägas i takt med att 2:a generationens biodrivmedel kommersialiseras.
- Kommunerna bör planera för 30 TWh vindkraft till 2020.
- Förenkla tillståndsgivningen av vindkraft
- Utred styrmedel för havsbaserad vindkraft.
- Utred möjligheterna med ett kvotbaserat system för användning av biodrivmedel i transportsektorn. 

Direktivet om handel med utsläppsrätter

Det finns flera viktiga förslag till ändringar i förslaget till direktiv som kommer att stärka systemets roll i den framtida internationella klimatpolitiken efter 2012. Nedan kommenteras de mest väsentliga förändringarna för att göra systemet mer förutsägbart och trovärdigt.

Målet sätts för hela EU

Tidigare har varje medlemsstat bestämt både storleken på tilldelningen av utsläppsrätter och principerna för att fördela dessa till anläggningarna i den handlande sektorn. I fortsättningen kommer detta att göras på EU nivå. Genom att fastställa taket för hela EU ETS direkt på EU-nivå redan innan bördefördelningen mellan medlemsstater kan utsläppshandelssystemets klimatintegritet säkerställas. Det skapar också förutsättningar för att kunna tillämpa EU-harmoniserad tilldelning genom auktionering eller riktmärken i olika sektorer inom hela EU ETS. På så vis kan också konkurrensneutraliteten på den inre marknaden upprätthållas.

Genom att den handlande sektorn bryts ut ur ländernas åtaganden kommer mål på nationell nivå att enbart omfatta den icke handlande sektorn. Därigenom blir det inte heller önskvärt att ha nationella mål som omfattar alla källor. Utsläppen för svenska anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet kommer att bli en del av EU:s utsläpp.

Kommissionen har i sitt förslag angivit att den handlande sektorn i genomsnitt bör förfoga över utsläppsrätter motsvarande 1 846 miljoner ton koldioxid per år under perioden 2013-2020. Den årliga mängden minskar successivt under perioden för att år 2020 uppgå till 1 720 miljoner ton koldioxid. Det är en minskning på cirka 21 procent jämfört med 2005 års utsläpp.

En större del av utsläppsrätterna ska auktioneras i stället för att delas ut gratis
Energimyndigheten har tidigare givit uttryck för att ett auktionsförfarande eller annan typ av tilldelning mot betalning bör eftersträvas som den fördelningsmetod som ska tillämpas för samtliga sektorer inom EU:s handelssystem på längre sikt. Industrin kan dock även efter 2012 behöva få en gratis tilldelning av utsläppsrätter (företrädesvis baserat på EU-harmoniserade riktmärken) om motsvarande konkurrenter i länder utanför EU inte möter en likvärdig restriktion på sina utsläpp av växthusgaser.

Förslaget från Kommissionen innebär att elproducerande anläggningar inte ska få någon gratis tilldelning av utsläppsrätter överhuvudtaget efter 2012. Detta gäller både nytillkommande och befintliga anläggningar. Övriga verksamheter i systemet t.ex. industri och värme-delen i s.k. högeffektiv kraftvärme bör enligt förslaget inledningsvis i den tredje handelsperioden (som börjar 2013) få en tilldelning motsvarande genomsnittet av vad sådana verksamheter fick enligt ländernas fördelningsplaner under den inledande perioden. Denna nivå ska sedan minskas successivt varje år för att år 2020 ha resulterat i att samtliga verksamheter måste betala för de utsläppsrätter som de behöver. Fem procent av det totala utrymmet avsätts i en EU-gemensam reserv för nya deltagare under perioden 2013-2020 men även denna tilldelning minskar successivt.

Att anläggningar som producerar el inte ska få någon gratis tilldelning av utsläppsrätter utan blir hänvisade till att köpa de utsläppsrätter som de behöver efter 2012 beror bl.a. på behovet av att ta hänsyn till hela utsläppsrättspriset vid t.ex. investeringsbeslut samt strävan att minska den överkompensation som under de inledande perioderna har visat sig uppstå när kostnaden för utsläppsrätterna likväl övervältras på kunderna oavsett om utsläppsrätterna har fördelats gratis eller inte.

Intäkterna från auktioneringen av utsläppsrätter i systemet föreslås komma att användas till bland annat utveckling av teknik för förnybar energi samt anpassning till klimatförändringar och åtgärder för att undvika avskogning i de minst utvecklade länderna.

Nya anläggningar i handelsystemet

Kommissionens förslag innebär även att EU:s handelssystem utvidgas till att omfatta fler sektorer och växthusgaser, bl.a. CO2 och PFCs från aluminiumindusti och N20 från viss kemiindustri. Det nya direktivet föreslås också inbegripa utsläppsreduktioner som uppstår till följd av koldioxidavskiljning och lagring i geologiska formationer. Tidigare har även beslut fattas för att inkludera luftfartens utsläpp i handelsystemet.

Förläng åtagandeperioden

Den tredje handelsperioden kommer enligt Kommissionens förslag att sträcka sig över 8 år vilket är en lika lång period som de två inledande handelsperioderna tillsammans. Tanken är att långa handelsperioder i EU ETS - med tydliga regler om både den totala mängden utsläppsrätter i systemet och den successiva utfasningen av gratis tilldelning - ökar förutsägbarheten och skapar förutsättningar för långsiktiga investeringar.

Flexibla mekanismer

Delar i direktivförslaget knyter an till de pågående internationella förhandlingarna om en klimatöverenskommelse efter 2012 genom att ange olika nivåer/alternativ för användning av projektbaserade krediter från länder utanför EU beroende på utfallet av de internationella förhandlingarna.

Bördefördelning för EU:s klimatmål

Bördefördelningen av EU:s klimatmål omfattar endast utsläppskällor som inte tillhör EU:s system för handel med utsläppsrätter, dvs. utsläpp från transporter, bostäder, areella näringar och utsläpp av de andra växthusgaserna.

Eftersom handelssystemet även fortsättningsvis i första hand omfattar koldioxid så faller även övriga växthusgaser från anläggningar inom handelssystemet inom ramen för det klimatmål som delas upp mellan medlemsländerna. 

Den princip som Kommissionen använt för att dela utsläppsutrymmet mellan medlemsländerna bygger på ländernas BNP per capita, vilket kan sägas vara ett mått på ländernas betalningsförmåga. Rikare länder får därmed större reduktionsåtaganden än vad som hade varit fallet utan sådan hänsyn. Kommissionen relaterar vidare de procentuella minskningarna till basåret 2005 vilket i viss mån missgynnar de länder som tidigt vidtagit åtgärder. Kommissionens angreppssätt i direktivförslaget skiljer sig från den metod som användes för bördefördelningen förra gången då industriell struktur och nationella förutsättningar för ytterligare reduktioner vägdes in.

För Sveriges del innebär EU:s bördefördelning att utsläppen från den icke-handlande sektorn ska reduceras med 17 % till år 2020 i jämförelse med 2005 års utsläpp. Direktivförslaget sätter vidare en gräns för i vilken utsträckning flexibla mekanismer kan användas för att uppfylla detta mål. Energimyndigheten har gjort en överslagsmässig beräkning över vad denna målnivå innebär i förhållande till det mål som konsekvensanalyserades i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2008. Vår bedömning är att ytterligare styrmedelsförändringar behöver genomföras för att nå EU:s förslag till klimatmål. Vår preliminära bedömning är att de styrmedelsförslag som anges i kontrollstationsunderlaget är tillräckliga, men att det samtidigt kräver att nya gemensamma regler för EU fastställs för transportsektorn.

De styrmedel som vi förslagit finns framför allt inom transportsektorn. En höjning av drivmedelskatten, en ökad koldioxiddifferentiering av fordonsskatten samt att reglerna för förmånsvärdet för fri bil koldioxidbaseras. Vi har också räknat in att EU sätter bindande utsläppskrav för biltillverkarna om högst 130 gram per koldioxid per kilometer för nya bilar år 2012 och att 10 % av drivmedelsanvändningen ska utgöras av biodrivmedel och att ett kvotpliktsystem för biodrivmedel bör övervägas istället för nuvarande skattenedsättning.

I vårt förslag ingår också att Sverige genomför investeringar i utsläppsreduktioner utomlands, s.k. CDM-projekt och att vi som komplement kan använda dessa tillgodohavanden för att nå målet. Det bidrar till globala utsläppsreduktioner, spridning av teknik och bedöms vara en viktig komponent i det kommande internationella avtalet efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod.