Information och samråd

Både plan- och bygglagen och miljöbalken innehåller tydliga regler om när och hur samråd ska genomföras med myndigheter, berörda, allmänheten med flera. Samrådet är en process som bland annat kan bestå av ett eller flera samrådsmöten, men även skriftväxling.

En viktig skillnad mellan de båda lagstiftningarna är dock att i plan- och bygglagen är det kommunen som ansvarar för samråd och kommunikation medan det i miljöbalken ligger ett stort ansvar på verksamhetsutövaren. Formerna för samråd och kommunikation skiljer sig också åt mellan lagarna.

De formella kraven i lagstiftningen utgör ingen garanti för att medborgare får eller upplever reellt inflytande. För att det ska uppnås krävs ett medvetet arbetssätt med ett direkt syfte att få ett bättre beslutsunderlag. 

En vanlig uppfattning är att medborgarmedverkan kräver stora resurser, framför allt tid. Men detta ska vägas mot den vinst som man uppnår om förslaget därigenom blir mer genomarbetat och bättre förankrat och kanske också står sig bättre i en överprövning.

Vindkraftsplaneringen sker på olika nivåer och i olika stadier, från översiktsplanering till enskilda projekt, och det krävs olika arbetssätt för att nå ut till en bredare allmänhet. Reellt inflytande över det slutliga resultatet beror dock i stor utsträckning på tillgången till information och när man kom in i processen.

Miljöbalken

Den enskilda medborgaren kan påverka beslutsunderlaget genom en aktiv medverkan i samrådsprocessen och genom överklagande av beslut.

Frågan om vem som är sakägare är komplicerad, och lagstiftaren har lämnat till rättstillämpningen att precisera begreppet. De som har möjlighet att överklaga är den som domen eller beslutet angår, olika myndigheter samt organisationer, som exempelvis miljöorganisationer (16 kap. MB). Allemansrätten utgör inte grund för att överklaga men det är å andra sidan inget krav att man ska vara fastighetsägare för att kunna överklaga. Myndigheterna och domstolen måste rimlighetsbedöma om vem som har rätt att överklaga. Finns det tveksamheter ska denna osäkerhet vara till fördel för den enskildes rätt att överklaga. Rätten att delta i första instans ska skiljas från rätten att överklaga en dom eller ett beslut. Frågan om sakägarbegreppet behandlas i t.ex. förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del I. s. 482–486).

En miljöorganisation har rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbalken (16 kap.13 § miljöbalken). Föreningen ska vara ideell, ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt kunna visa att verksamheten har allmänhetens stöd samt ha varit verksam i minst tre år med syftet att tillvarata naturskydds- eller miljöintressen. Föreningen måste därutöver uppfylla kraven för parts- och processbehörighet, bland annat kravet på att det finns en behörig ställföreträdare som kan föra organisationens talan.

Plan- och bygglagen

När en översiktsplan upprättas omfattar samrådskretsen dels intressenter som kommunen ska samråda med (länsstyrelsen, regionplaneorgan, berörda kommuner), dels intressenter som ska beredas tillfälle till samråd (myndigheter, sammanslutningar, enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget). Den senare kategorin är närmast liktydig med vad som gäller för detaljplan. Översiktsplanen – som inte har någon bindande verkan mot vare sig myndigheter eller enskilda – kan endast överklagas på grundval av kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning. Det betyder att den inte kan överklagas till sitt innehåll men att man kan överklaga den på grund av brister i handläggningen.

Sakägare i detaljplan och områdesbestämmelser är fastighetsägare, hyresgäster, bostadsrättshavare, boende och vissa föreningar med flera som är berörda av planen. För att ha rätt att överklaga en detaljplan måste man under samråd eller utställning ha framfört skriftliga synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Även miljöorganisationer som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga beslut om detaljplaner. Rätten att överklaga gäller för vissa åtgärder vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (5 kap. 18–31, 33 §§ PBL).

Vid prövning av bygglov är sakägarekretsen de som äger eller bebor fastigheter direkt gränsande till den aktuella fastigheten, så kallade rågrannar: kända sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt vissa organisationer eller föreningar som berörs. (Underrättelseskyldigheten har inskränkts till kända personer eller organisationer, därför att det betraktas som omöjligt för byggnadsnämnden att ta reda på varje rättighetshavare som berörs av ett visst ärende.) Dessa ska ges tillfälle att yttra sig över en bygglovansökan om åtgärden innebär avsteg från detaljplanen eller ska utföras utanför detaljplanelagt område. Det kan i vissa fall vara så att den krets som senare har rätt att överklaga ett beslut om lov är större än den krets som byggnadsnämnden är skyldig att underrätta. I tveksamma fall kan det vara klokt att göra en generös avgränsning av kretsen berörda.

Områdesbestämmelser och bygglov utanför detaljplanelagt område ska inte antas respektive beviljas för åtgärder med betydande miljöpåverkan. Därmed är de inte heller avsedda att överklagas av miljöorganisation enligt ovan.

Att tänka på i samverkan med allmänheten

När och hur man kommer in i en process har stor betydelse för om man upplever sitt deltagande som meningsfullt och att man kan påverka slutresultatet. Att involvera allmänheten på ett tidigt stadium redan innan det finns några färdiga planer ger större möjlighet till påverkan. Å andra sidan är det en vanlig erfarenhet att det är svårt att engagera medborgarna när det inte finns något förslag framme. Det finns varianter på detta som innebär att man tydligt informerar om att planering pågår och till exempel ger dem som vill tillfälle att besöka planeringskontor och ställa frågor.

Planerare, exploatörer, allmänhet, sakägare, myndigheter med flera har helt olika utgångspunkter och förkunskaper. Detta är av grundläggande betydelse redan för hur det första informationstillfället och informationsmaterialet ska läggas upp. Möten ska vara väl förberedda och informationsmaterialet ska vara väl bearbetat. En möteslokal ska ha rätt storlek och ligga bra till för dem som är inbjudna. Den aktuella frågan ska beskrivas, liksom på vilken nivå den befinner sig och vilket konkret inflytande som medborgarna har på det stadiet. Det måste också vara uppenbart vem som är direkt berörd. Denna tydlighet är viktig för att inte samrådsmötet ska handla om helt andra saker som inte går att påverka i den aktuella situationen.

Den som ska ansvara för samrådet behöver också ha god lokalkännedom i kombination med professionell kunskap i sakfrågorna för att få ett bra resultat. Vissa personliga egenskaper är också viktiga som till exempel god kommunikationsförmåga, förmåga att på ett pedagogiskt sätt förklara vad det hela går ut på, var i processen man befinner sig och tankar bakom ett eventuellt förslag. Det kan gärna vara olika personer som håller i mötet respektive presenterar materialet och leder en diskussion, allt beroende på lämplighet.