Frågor och svar om CCS och stöd för bio-CCS

CCS är en förkortning för den engelska termen Carbon Capture and Storage. På svenska säger vi avskiljning och lagring av koldioxid. CCS är en kedja av tekniker med syfte att avskilja koldioxid från rökgasströmmar med hög koncentration av koldioxid från exempelvis kraftvärmeverk energianläggningar eller andra processindustrier, transportera den avskilda koldioxiden till en lagringsplats och injektera den för permanent lagring i en geologisk formation. CCS syftar till att minska utsläppen av koldioxid till atmosfären.

Bio-CCS avser samma kedja av tekniker som annan CCS men där anläggningarna och/eller industrierna från vilka koldioxiden avskiljs använder biomassa som inmatningsmaterial och/eller bränsle (exempelvis från biprodukter från skogs- och sågverksindustrin eller hushållsavfall som bränsle). Eftersom utsläpp från förbränning av biomassa räknas som noll , så räknas det som att bio-CCS ger upphov till negativa utsläpp.

När biomassa växer tas koldioxid upp från atmosfären och när den biomassan sedan oxideras frigörs samma mängd koldioxid igen. Balansen mellan upptag och utsläpp av koldioxid från biomassa bokförs i markanvändningssektorn. Exempelvis utsläppen från skogen räknas då direkt vid avverkningen. Utsläppen från förbränning av biomassa räknas därför som noll. Detta är möjligt genom att den biomassa som ger upphov till insamlad koldioxid bundit in samma mängd koldioxid under sin livstid, vilket i sin tur gör att utsläpp från förbränning av biomassa räknas som noll. Genom att avskilja och permanent lagra koldioxid från förbränning av biomassa kan således ett nettoavlägsnande av koldioxid från atmosfären uppnås (dvs det som ofta kallas för negativa utsläpp).Genom att permanent lagra denna biogena koldioxidi underjordiska formationer bryter man kolcykeln, och resultatet blir ett nettoavlägsnande av koldioxid från atmosfären (dvs det som ofta kallas för negativa utsläpp). Bio-CCS omnämns ibland också som BECCS (bioenergy with carbon capture and storage).

Först behöver koldioxiden avskiljas från rökgasströmmen. Det finns flera olika avskiljningstekniker. Valet av avskiljningsteknik beror på faktorer som exempelvis typ av anläggning, platstillgänglighet, koncentration av koldioxid i rökgasströmmen, och tillgänglighet till restvärmeströmmar. I närtid diskuteras främst tekniker som kopplas på efter förbränning. Dessa tekniker anses vara lättare att integrera än andra alternativ.

Efter att koldioxiden har avskilts från rökgasströmmen behöver den transporteras till lagringsplatsen. Valet av teknik beror på faktorer som avstånd till lagringsplats, mängd koldioxid som ska transporteras samt om anläggningen ligger längst kusten och har nära till hamn. Med långa transportsträckor och relativt små koldioxidmängder är transport med skepp troligtvis lämpligast i närtid. Lagringen sker slutligen i en lämplig geologisk formation som kontinuerligt övervakas för att säkerställa att injekteringen sker som den ska och att den geologiska formationen permanent håller koldioxiden.

Potentialen för bio-CCS i Sverige baseras på vilka stora utsläppspunkter som finns för biogen koldioxid. De största utsläppspunkterna är de kemiska massabruken (sulfatmassabruken) där förbränningen sker som en del av kemikalieåtervinningen. Sverige har också många kraftvärme- och värmeverk som använder biprodukter från skogs- och sågverksindustrin eller hushållsavfall som bränsle, vilka också kan vara aktuella för bio-CCS. Den totala teoretiska potentialen i Sverige är stor, upp emot 20–30 miljoner ton koldioxid per år från sulfatmassabruk och kraftvärme- och värmeverk. Den klimatpolitiska vägvalsutredningen (SOU 2020:4) konstaterar att den realiserbara potentialen för bio-CCS i Sverige uppgår till minst 10 miljoner ton biogen koldioxid per år i ett 2045-perspektiv.

I Sverige finns det 14 anläggningar som har utsläpp av mer än 1 miljoner ton koldioxid per år. Det är främst ett antal sulfatmassabruk (som producerar pappersmassa), två masugnar (som producerar gjutjärn som sedan används för att göra stål), en cementugn och ett raffinaderi. Som jämförelse kan nämnas att utsläppen från transport i Stockholms stads kommun uppgick 2022 till 0,88 Mt koldioxid (enbart fossil koldioxid).

Det finns ingen enskild anläggning som släpper ut 10 Mt koldioxid per år i Sverige. I Europa finns det däremot en del industrier och kraftrelaterade punktutsläppskällor som släpper ut runt eller mer än 10 Mt koldioxid. Som en jämförelse kan nämnas att utsläppen från hela Sveriges inrikes transporter uppgick 2022 till ca 14 Mt koldioxid (enbart fossil koldioxid).

Det finns ett fåtal kraftverk i Europa som släpper ut närmare 30 Mt koldioxid per år. Som en jämförelse kan nämnas att Sveriges utsläpp (exklusive markanvändningssektorn) uppgick 2022 till ca 45 Mt koldioxid. 30 Mt koldioxid motsvarar då 2/3 av Sveriges utsläpp 2022.

Lagring kan ske i lämpliga geologiska formationer, till exempel uttjänta olje- och gasfält eller djupt liggande saltvattenförande formationer. All geologisk lagring kräver övervakning för att säkerställa att koldioxiden inte läcker från lagret. Till en början är det sannolikt att svenska aktörer är beroende av lagringskapacitet i andra länder, till exempel Norge, Danmark och Nederländerna, men det finns en teoretisk potential för lagring i Sverige som kan bli aktuell i framtiden. För att det ska vara möjligt att transportera koldioxid över landsgränser för geologisk lagring under havsbotten krävs ett avtal eller en överenskommelse mellan länderna i enlighet med Londonprotokollet.

Det finns alltid en risk för läckage. För CCS är denna risk som störst under transporten, samt när koldioxiden ska pumpas ner i lagringsplatsen under havsbotten. För att minimera riskerna finns det ett omfattande regelverk med rigorösa föreskrifter som gäller under alla CCS-teknikens stadier. Det innebär att den som avskiljer koldioxiden har ansvar för läckage i det steget, transportörerna ansvarar för transportledet och lagringsoperatören för lagringen. Genom regelverket säkerställs också att eventuella läckage innan lagring räknas av, så att den volymen inte räknas som lagrad. Den som är ansvarig för ett läckage behöver därför täcka läckaget med utsläppsrätter om det rör sig om koldioxid med fossilt ursprung eller från förbränning av biomassa som inte klassas som hållbar (enligt de hållbarhetskriterier som anges i EU:s förnybarhetsdirektiv, (EU) 2018/2001).

Det finns också mycket erfarenhet att tillgå. Till exempel går erfarenheter av riskminimering vid transport av naturgas att tillämpa även inom CCS. I andra länder har man erfarenhet av geologisk lagring av koldioxid från flera decenniers arbete inom området. Exempel är Sleipner- och Snövitfälten i Norge.  

Jo, det är bättre att förhindra att koldioxid släpps ut från början. Men det finns utsläpp som är väldigt svåra att undvika, exempelvis från jordbruket, och de aktörer som vill kompensera för historiska utsläpp. Bio-CCS kan användas för att kompensera för den typen av utsläpp, samt för att vi ska kunna uppnå målet om netto-noll utsläpp i Sverige 2045. Bio-CCS och "negativa utsläpp" är ett komplement till andra klimatåtgärder, inte en ersättning för dem.

Stödsystemet handlar om att ge stöd till en teknik som kan räknas som en kompletterande åtgärd mot Sveriges klimatmål. Bio-CCS kan vara en sådan kompletterande åtgärd genom att resultatet av åtgärden kommer att räknas som negativa utsläpp (se frågan Vad är bio-CCS?).

CCS från fossila källor kan bidra till minskade utsläpp (reduktioner) men inte till negativa utsläpp (avlägsnande). Koldioxidutsläpp från fossila källor omfattas dessutom av EUs utsläppshandelssystem. I takt med att priset på utsläppsrätter ökar kommer det göra att det finns andra drivkrafter för fossil CCS.

Stöd till CCS som helhet omfattas också av Energimyndighetens arbete med forskning och innovation samt investeringar inom Industriklivet. Det ingår också i Energimyndighetens roll som nationellt centrum för CCS att främja implementering av CCS, även från fossila källor, i Sverige.

Beslutet att inrikta just detta stöd mot geologisk lagring av biogen koldioxid (bio-CCS) har fattats av Regeringen och baseras på utredningar (SoU 2020:4 och Första, andra, tredje …, Energimyndigheten 2021) som visat att andra metoder antingen haft lägre effektivitet (i termer av negativa utsläpp per mängd biomassa, per mängd använd energi och/eller per krona) och/eller att mängden negativa utsläpp är svårare att verifiera.

Det finns inget politiskt beslutat mål men ambitionen är så mycket geologiskt lagrad biogen koldioxid som möjligt för de 36 miljarder kronor som är anslagna under tidsperioden fram till 2046.

Målsättningen är att myndigheten ska genomföra minst en omvänd auktion.

En omvänd auktion innebär att aktörer söker stöd i konkurrens. De som erbjuder tjänsten att avskilja, transportera och geologiskt lagra biogen koldioxid till lägst kostnad per ton och i enlighet med gällande villkor beviljas stöd.

Energimyndigheten har bedömt att det system som är bäst lämpat i ett stödsystem för bio-CCS är en omvänd auktion. Jämfört med ett system där staten bestämmer subventionsnivån behöver staten inte lika mycket kunskap om kostnaderna för tekniken givet att konkurrensen om stödet är tillräckligt stor. Stödsystem som bygger på konkurrens, genom omvända auktioner, är ofta kostnadseffektiva och minskar risken för överkompensation. Detta eftersom stödet går till de med lägst bud och konkurrensen driver budgivare att lägga bud nära sina faktiska kostnader. Stödsystem som bygger på konkurrensutsatta förfaranden är också något som förordas av EU-kommissionen.

Urval av vilka ansökningar som beviljas stöd sker utifrån en rangordning av ansökningarna baserat på summan av bud och annat offentligt stöd i kronor per ton geologiskt lagrad biogen koldioxid. Stödmottagare antas utifrån rangordningen, fram till dess att urvalet gjort att man kommit så nära den fastställda målmängden som möjligt, och så länge som buden ligger inom ramen för en effektiv användning av budgeten.

Urval av vilka som beviljas stöd sker utifrån en rangordning av ansökningarna baserat på summan av budet och annat offentligt stöd i kronor per ton biogen koldioxid. Eftersom budet motsvarar den ersättning som aktören vill ha för att avskilja/transportera/lagra en viss mängd koldioxid av biogent ursprung innebär det att den aktör som har säkerställt annan finansiering eller intäkter har möjlighet att lägga ett lägre bud. Ju lägre bud desto större möjlighet att vinna auktionen. För att minimera risker för överkompensation införs ett system för uppföljning av finansiella uppgifter.

Syftet med genomförandeplanen är primärt för att Energimyndigheten ska kunna bedöma att det sökande företaget avser att bygga sin anläggning och i övrigt genomföra avskiljning, transport och geologisk lagring av biogen koldioxid på ett sätt som uppfyller kraven för stödet, det vill säga att ansökan uppfyller ”ska-kraven” för stödet (se vidare Vägledningen).

Genomförandeplanen kommer inte påverka rangordningen av de ansökningar som utifrån denna bedömning kan ingå i auktionen. Genomförandeplanen kommer också att användas under projektets gång genom att lägesrapporteringen relateras denna.

Status för projektet rapporteras då som förändringar i projekt, tidplan och så vidare relativt de uppgifter som lämnats i genomförandeplanen. Slutligen kommer vissa uppgifter i genomförandeplanen också att användas som (del av) underlag för utvärderingen av stödsystemet. En systematisk utvärdering av stödsystemet krävs av EU-kommissionen. Genomförandeplanerna innehåller uppgifter som annars hade behövt krävas in i detta syfte.

Några få projekt kan beviljas stöd i en enskild auktionsomgång. För den första utlysningen kommer det att finnas en fastställd målmängd (ton lagrad biogen koldioxid per år). Fler aktörer kan beviljas stöd om det gör att man kommer närmare den fastställda målmängden för auktionen. För att en ansökan ska beviljas stöd måste också buden ligga inom de ramar som har satts upp för att få en effektiv användning av budgeten.

Stödet baseras på det lämnade budet i kronor per ton och den mängd geologiskt lagrad biogen koldioxid per år som anges i ansökan. Stödet betalas ut under en period om maximalt 15 år. Beviljat och utbetalt stöd baseras på budet och den mängd koldioxid som anges i ansökan, men justeras så att annat offentligt stöd för samma projekt som man söker stöd för räknas bort. Vad gäller annan finansiering och intäkter räknas 90% bort.

För att konkurrensen i auktionen ska fungera väl är det viktigt att de aktörer som får delta har så likvärdiga förutsättningar som möjligt. Genom att sätta en nedre gräns på 50 000 ton per år undviks att deltagarna en allt för heterogen grupp. Kostnaden per ton koldioxid för att avskilja, transportera och lagra koldioxid från små anläggningar är generellt mycket högre än för större, vilket ger lägre kostnadseffektivitet. Det finns tillämpningar där koldioxid kan avskiljas kostnadseffektivt i mindre skala tack vare tillgång till strömmar med hög koldioxid koncentration (till exempel vid produktion av biogas eller bioetanol). Även i de fallen bedöms dock den totala kostnaden per ton lagrad koldioxid bli betydligt högre på grund av högre kostnader för transport och lagring.

Företag med utsläpp av biogen koldioxid av hållbart ursprung, som exempelvis kraftvärmeanläggningar, pappers- och massabruk och andra industrier kan delta i auktionerna.

Sökande ska vara den organisation som äger den verksamhet som genererar koldioxid av biogent ursprung, exempelvis kraftvärmeverket, eftersom det är denna som har kontroll över den faktiska koldioxid som ska samlas in. Däremot förväntas kostnaderna i olika delar av kedjan från avskiljning, transport till lagring uppstå hos andra aktörer (transportörer, lagringsaktörer etc). Stödet ska användas för att täcka dessa kostnader och kommer att, utifrån olika typer av avtal, överföras från sökanden till de aktörer som har dessa kostnader. De fall där själva avskiljningssanläggningen kommer att byggas och ägas av en annan organisation än den som äger grundverksamheten är möjligt under vissa förutsättningar. Den organisation som planerar att bygga avskiljningsanläggningen kommer oavsett detta stöd behöva ett avtal med den organisation som äger grundverksamheten och därmed den biogena koldioxiden, och en särskild skrivning i avtalet som reglerar hur medlen ska överföras mellan parterna.

Detta villkor är inkluderat av två skäl. Dels är det kopplat till kravet att stöd inte får lämnas till verksamhet som har påbörjats eller ändrats endast i syfte att generera negativa utsläpp. Genom detta villkor underlättas kontrollen av att de biogena utsläppen inte ”skapas” för att generera negativa utsläpp, utan att det finns någon efterfrågan på den energi som genereras. Detta stöd ska bidra till att koldioxiden från sådan verksamhet som idag använder (eller kan använda) biobränsle för att bidra med nytta till samhället också kan bidra med negativa utsläpp. Dels är det kopplat till stödets tidplan. Genom att stöd enbart ges till verksamheter som har en färdig grundverksamhet, ökar sannolikheten att lagringen kan påbörjas inom tre år och att utbetalning av stödet kan ske inom den tidsperioden 2026–2046, som regeringen har avsatt medel.

Detta stöd ska bidra till att koldioxiden från sådan verksamhet som idag använder (eller kan använda) biobränsle för att bidra med nytta till samhället också kan bidra med negativa utsläpp. Stöd kan inte lämnas för lagring av biogen koldioxid som ”skapas” för att generera negativa utsläpp, utan att det finns någon efterfrågan på den energi som genereras. Denna begränsning avser enbart den grundverksamhet som genererar biogen koldioxid, inte hanteringen av koldioxid när den lämnat skorstenen (eller utrustning som krävs för att hantera denna koldioxid). Begränsningen avser inte ändringar i grundverksamheten generellt, utan just sådana som sker endast i syfte att generera negativa utsläpp. Till exempel kan en ökad andel biobränsle vara motiverad för att öka hållbarheten i en verksamhet, oberoende av planerna på att generera negativa utsläpp.

Energimyndigheten kommer att genomföra ett webbinarium i augusti, för att i god tid innan auktionen startar att informera om detaljer och tidplan för hur själva auktionsförfarandet kommer att gå till. Därefter kommer utlysningen att öppna.

Stödet ska kunna täcka hela kostnaden för bio-CCS-kedjan. Det inkluderar både investerings- och driftkostnader för avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid av biogent ursprung.

Vid ansökan anger företaget mängden lagrad koldioxid med biogent ursprung för varje kalenderår under stödperioden, som de söker stöd för (normalt hela planerade mängden lagrad biogen koldioxid). Sökande bestämmer själv den mängden, baserat på verksamhetens planerade utveckling, hur stor avskiljningsanläggning som planeras och - för en verksamhet som kommer att avskilja koldioxid med både biogent och fossilt ursprung - planerad biogen andel. Om stöd beviljas kommer detta att avse den beslutade mängden koldioxid.

Företaget kommer aldrig kunna begära utbetalning för fler ton (utöver möjligheten att använda den generella flexibilitet som finns mellan åren, se nedan). Däremot ska varje begäran om utbetalning baseras på den faktiska totala mängden lagrad koldioxid som kommer från företagets projekt och den faktiska biogena andelen för den mängden. Att andelen skiljer sig åt från en begäran om utbetalning till nästa är inget problem; det är den faktiskt lagrade koldioxiden som ges stöd. Inom stödsystemet finns dessutom mekanismer för flexibilitet mellan åren, som gör att om en större mängd koldioxid lagrats än den mängd företaget får stöd för ett visst år (oavsett orsak), så får den överstigande mängden tillgodoräknas under året efter (se vidare Vägledning).

Om företaget får annan finansiering eller intäkter som en följd av att det projekt som företaget får stöd för bidrar till negativa utsläpp, ska dessa rapporteras och kommer att användas som grund för minskat stödbelopp. All finansiering och alla intäkter som kopplas till biogen koldioxid som lagras från verksamheten påverkar stödbeloppet, oavsett om de avser de specifika ton som söks stöd eller begärs utbetalning för, eller en annan delmängd av den lagrade mängden. Det innebär att det alltid är en fördel för företaget att ansöka om och begära ut stöd för så stor andel som möjligt av den mängd biogen koldioxid som faktiskt lagrats från verksamheten.

Inget stöd betalas ut förrän geologisk lagring av biogen koldioxid genomförts och då bara i proportion till lagrad mängd.

När lagring av biogen koldioxid har skett, kan stödmottagaren begära utbetalning i nära anslutning till den tidpunkten och för den faktiskt lagrade mängden koldioxid. Om inte begäran om utbetalning kommit in till Energimyndigheten inom sex månader efter lagringstillfället kan rätten till utbetalning förfalla. Hur ofta lagring från en viss anläggning sker bedöms kunna variera från månadsvis till två gånger per år. Energimyndigheten anger i beslut om stöd vilket belopp som beviljats per år och som kan betalas ut för respektive år. Inga utbetalningar kommer dock att ske utan att företaget begär utbetalning (efter faktiskt genomförd lagring).

I dagsläget är marknaden och lönsamheten i bio-CCS osäker. Då det handlar om långa investeringscykler och att det kommer att ta tid att bygga de anläggningar och den infrastruktur som måste finnas på plats för att Sverige ska nå målet om nettonollutsläpp till 2045, krävs statligt stöd initialt för att stimulera verksamhet inom bio-CCS.

Syftet med stödsystemet är att uppnå så mycket negativa utsläpp som möjligt inom den avsatta budgeten. För att uppnå det syftet måste stödet gå till de aktörer som kan avskilja, transportera och geologiskt lagra biogen koldioxid till lägst kostnad. Eftersom det finns skalfördelar som gör att kostnaden för vissa delar av CCS-tekniken blir lägre per ton koldioxid för större anläggningar så kommer stora aktörer kunna ha en kostnadsfördel i konkurrensen jämfört med mindre. Men kostnaden beror också på andra faktorer som lokalisering och typ av anläggning.

Ett statligt stöd ska inte leda till vinster hos företag utan enbart täcka de extra kostnader företagen har för att nå de miljömål som stödsystemet syftar till. Vinster hos företagen skulle gå emot EU:s statsstödsregler. Tvärtom är ett av skälen till att ha ett stödsystem i form av en omvänd auktion att det antas minimera risken för överkompensation – förutsatt att den utformas på rätt sätt. Vid utbetalning kommer det beslutade stödbeloppet minskas med 90 procent av värdet av annan finansiering och intäkter, just för att undvika oskäliga vinster hos företaget.

Det företag som har stödet måste då, så snart information om att ett ägarbyte är på gång är publikt tillgänglig, anmäla detta till Energimyndigheten (se även i Förordningen under Skyldighet att lämna uppgifter). Energimyndigheten kommer då att pröva frågan och har möjlighet att fatta ett ändringsbeslut, som innebär att stödet förs över till en ny ägare.

Sverige tecknade i april 2024, ett nytt bilateralt avtal som möjliggör lagring av infångad svensk koldioxid i Danmark och Norge. På sikt kan även andra länder vara aktuella för lagring. Sverige saknar i dag möjligheten att själva lagra koldioxid men Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) har i uppdrag att utreda potentialen för lagringsplatser i Sverige. 

Nej, all koldioxid som exporteras från anläggningar i Sverige får inte i något skede av avskiljningen, transporten eller lagringen användas för eller bidra till utvinning av olja eller naturgas. Detta kommer försäkras i lagringsavtal med respektive lagringsland. Det regleras också i förordningen att inget stöd kan beviljas för sådan användning av koldioxiden.

Det finns uppskattningar av att transporten av koldioxid orsakar utsläpp som motsvarar ca 4–9% av mängden lagrad koldioxid. Men detta beror på avståndet mellan avskiljning och lagringsplats, hur transporten sker och vilket bränsle/drivmedel som används. I takt med att även transportsektorn minskar sina utsläpp kommer också utsläppen för transport av koldioxid minska.

Enligt regelverket kan lagring med stöd ske tidigast 2026, eftersom regeringens beslut om anslag till statligt stöd gäller under perioden 2026 till 2046. Stödet gäller sedan under 15 år för varje företag som får stöd.

Företagen som får stöd kommer dock att ha max tre år på sig för att bygga anläggningen, efter att stöd har beviljats. Genom att stödsystemet blivit försenat är det därför troligt att första lagring sker något eller ett par år senare.

Eftersom stödsystemet kommer att hantera stora belopp är det konstruerat för att minimera risken för att stöd ska behöva återkrävas. Det kan dock undantagsvis finnas situationer då en felaktig utbetalning gjorts, till exempel på grund av felaktigheter i underlaget från sökande rörande sådant som biogen andel eller andra intäkter. (Se vidare i Förordningen, under avsnitt Återbetalning och återkrav) Vid mindre ändringar (till exempel justeringar av stödbelopp på grund av betydligt lägre kostnader, tillkommande intäkter, finansiering och stöd), kommer dessa ske genom justering av nästkommande utbetalning.

För att EU-kommissionen ska kunna fatta ett beslut, dvs inte ha några invändningar på stödsystemet, bistod Energimyndigheten under hösten 2023 Regeringskansliet med att ta fram och skicka in utkast på alla underlag som beskriver hur stödsystemet kommer att fungera och den kontext som stödsystemet är tänkt att verka inom. Efter klartecken från EU-kommissionen skickade Regeringskansliet sedan den 9 april 2024 in en formell anmälan om statstödsprövning av det nya stödet för bio-CCS genom omvänd auktion. Kommissionen har därefter två månader på sig att fatta ett beslut, om inte ytterligare kompletteringar efterfrågas.

Kommissionen har begärt ytterligare kompletteringar vilket innebär att tiden till besked har förlängts. Efter beslut från EU-kommissionen behöver Regeringen fatta besluta om förordningen.

I nästa steg kommer Energimyndigheten ta beslut om kompletterande föreskrifter. När regelverket är på plats kommer en första utlysning att ske. Tidpunkten för öppnandet av utlysningen kommer därmed att ske först efter sommaren. Energimyndigheten har fortsatt ambitionen att en utlysning ska kunna öppnas och stängas under 2024.